Juizados especiais itinerantes e acesso à justiça: contribuições de uma análise legal e empírica para a compreensão da justiça itinerante no Brasil

Itinerant courts and access to justice: contributions of the juridical and empirical analyses for understanding of itinerant justice in Brazil

Veronica Teixeira Marques(1); Gabriela Maia Rebouças(2)

1 Universidade Tiradentes – UNIT. Doutora em Ciências Sociais pela UFBA. E-mail: [email protected]

2 Universidade Tiradentes – UNIT. Doutora em Direito pela UFPE. E-mails: [email protected]; [email protected]

Resumo

O presente trabalho busca apresentar a existência e funcionamento dos programas de Justiça Itinerante no Brasil para verificar em que medida a Lei nº 12.726 de outubro de 2012 contribui para um incremento de políticas públicas de acesso à justiça e para uma maior institucionalização dos programas de Justiça itinerante existentes. O escopo deste trabalho recai sobre efetividade de direitos fundamentais, sobretudo em relação ao acesso à justiça que, nas democracias liberais do século XXI, cumpre um papel importante de garantir a efetividade dos demais direitos fundamentais materiais. De forma analítica, os dados dos relatórios técnicos do Instituto de Pesquisas Econômicas e Aplicadas (IPEA) no âmbito da pesquisa “Democratização do Acesso à Justiça e efetivação de Direitos: a Justiça Itinerante no Brasil” foram cruzados com outros dados sobre a temática, de forma a apresentar uma avaliação sobre a possibilidade das modificações legislativas recentes contribuírem para um aperfeiçoamento dos programas de Justiça Itinerante no Brasil.

Palavras-chave: Justiça Itinerante. Juizados Especiais Itinerantes. Brasil.

Abstract

This paper presents the existence and operation of Itinerant Justice programs in Brazil and verifies the extent to Law nº12/726 of October 2012 contributes to an increase of public policies on access to justice and contributes to greater institutionalization of existing itinerant justice programs. The scope of this work is about effectiveness of fundamental rights, particularly in relation to access to justice that, in the liberal democracies of the twenty-first century, plays an important role in ensuring the effectiveness of other fundamental rights materials. Data from IPEA technical reports under the search “Democratization of access to justice and effective rights: Itinerant Justice in Brazil” were crossed with other data in order to present an evaluation of the possibility of recent legislative changes contribute to an improvement of Itinerant Justice programs in Brazil.

Keywords: Itinerant Justice. Special Courts. Brazil.

1 Introdução

A problemática do acesso à justiça ocupa a primeira ordem no bojo de um sistema de justiça democrático, sobretudo na conjuntura de um país de proporções continentais e oscilação nos indicadores de crescimento e desenvolvimento, como é o Brasil do século XXI. Neste cenário, em que uma parte significativa da população ascendeu economicamente, mas que vivencia também os efeitos da política econômica, os impactos nos sistemas de justiça são evidentes: a inclusão social, ainda que precária, evidencia direitos e gera conflitos positivos, porque aumenta as oportunidades e expectativas de uma vida melhor. O sistema de justiça, que inclui o judiciário, precisa acompanhar esses desafios.

Afora a discussão técnica por um enxugamento do Judiciário em termo de gerenciamento de demandas1, com evidente estímulo a soluções pré-processuais de conflitos ou adoção de instrumentos processuais, cujo objetivo é a celeridade e eficiência administrativa das demandas2, é certo que o problema das distâncias geográficas que separam os cidadãos dos fóruns é um dos obstáculos clássicos apontados pelos estudos3 sobre acesso à justiça. A aprovação da Lei nº 12.726 de outubro de 2012 está inserida neste panorama, de adoção de estratégias de ampliação do acesso à justiça, com foco especial nos obstáculos geográficos brasileiros.

Em termos mais gerais, ampliar o acesso à justiça impacta diretamente na preocupação com a efetividade dos direitos fundamentais. Se o acesso à justiça vai ser entendido como o direito de ter direitos, o direito estruturante numa democracia judicializada, já que não tem um fim em si mesmo, mas viabiliza todos os demais direitos fundamentais, é preciso perceber que este cruzamento entre efetividade e acesso à justiça aumenta em complexidade este último, que não se restringe mais aos aspectos puramente procedimentais, de garantir na jurisdição brasileira possibilidades normativas de acesso à justiça. Como será exposto, pensar a efetividade é pensar em um acesso à justiça qualitativo, com suporte não apenas normativo, mas, sobretudo, fático em termos de concretização de direitos fundamentais.

Em especial, nesse artigo interessa verificar em que medida a Lei nº 12.726/2012 contribui para um incremento de políticas públicas de acesso à justiça e para uma maior institucionalização dos programas de Justiça itinerante existentes. Para tanto, foram utilizados, além dos dados obtidos com a pesquisa do IPEA “Democratização do Acesso à Justiça e efetivação de Direitos: a Justiça Itinerante no Brasil”4, realizada entre 2012 e 2013, dados dos sites dos Tribunais de Justiça, onde se procurou identificar o grau de publicização dado por cada Tribunal de Justiça Estadual, sobre (i) a existência ou não de programas de Justiça Itinerante (JI); (ii) identificação de quais as modalidades de JI; (iii), as formas de divulgação dos serviços, (iv) quais as parcerias firmadas e as instituições participantes, (v) quando foram iniciados os programas, (vi) periodicidade, (vii) equipe que faz parte do projeto, (viii) o calendário de atividades, (ix) área de abrangência e (x) tipos de serviços prestados à população.

Diante da nova sistemática jurídico-legal, introduzida pela Lei nº 12.726 de 20125, a procura por informações concernentes ao novo modelo de atuação da Justiça Itinerante através dos Juizados Especiais pôde evidenciar se os estados brasileiros implantaram ou executaram os Juizados Especiais Itinerantes e os reflexos deste diagnóstico para a compreensão e construção de uma cultura de direitos, calcada na efetividade dos direitos fundamentais.

2 Situando a problemática do acesso à justiça e da efetividade de direitos nas democracias contemporâneas

Embora a pós-modernidade não cesse de produzir seus efeitos e operar mudanças contínuas na estruturação e funcionamento das democracias contemporâneas, seus pressupostos ainda se arrimam através de um estado de direito, evidenciando o papel central que o judiciário e de um modo geral, todo o sistema de justiça vai ocupar no jogo democrático.

Não por outro motivo, a questão do acesso à justiça, impulsionada pelo projeto de Florença no âmbito de atuação de políticas internacionais para a estabilização das democracias liberais na segunda metade do século XX, ganha em complexidade e volume à medida que se redemocratizavam as economias ocidentais6. Na Europa, os processos de redemocratização se consolidam na década de 1970, quando a Revolução os Cravos põe fim ao regime de Salazar em Portugal (1974), e, no ano seguinte, a morte do General Franco na Espanha encerra a última ditadura de direita. O início da década de 1990 consolida, por sua vez, a expansão do liberalismo econômico e o fim dos regimes autoritários de esquerda na Europa, notadamente com a queda do muro de Berlim (1989) e reunificação da Alemanha Ocidental e Oriental, e com o fim da União Soviética.

Na América Latina, os processos de redemocratização de dois de seus países mais importantes ocorrem na década de 1980, Brasil e Argentina, o que catalisa, para a virada do milênio, o compromisso expresso do Estado com uma cultura de direitos, consubstanciada no Brasil através de uma Constituição garantista (Constituição Federal de 1988) e extremamente completa de direitos fundamentais. Se o processo político tinha finalmente retomado o curso democrático, era preciso garantir o desenvolvimento econômico e a cidadania, como sustentáculo para uma efetividade de direitos e formas dignas de vida.

A redemocratização impôs, portanto, para a teoria jurídica, a revisão em torno de seus fundamentos. O paradigma positivista7, sobretudo com o normativismo kelseniano8, tinha imperado na segunda metade do século XX, no sentido de permitir ao direito operar com seus códigos afastados de uma pressão dos outros sistemas sociais (político e moral, por exemplo).

Nas democracias contemporâneas que ingressavam no séc. XXI, já não era mais possível silenciar acerca das responsabilidades republicanas com os cidadãos, neutralizando o direito das pressões políticas, culturais, sociais e econômicas como fizera outrora. As influências das teorias concretistas da constituição e do pós-positivismo (BARROSO, 2001), por exemplo, para um judiciário cobrado em um papel efetivador de direitos, serão significativas na literatura jurídica brasileira. Igualmente ganha corpo uma teorização intensa acerca da efetividade dos direitos fundamentais9, embora a realidade brasileira imponha uma conjuntura própria para o seu fomento. Segundo Junqueira,

Ainda que durante os anos 80 o Brasil, tanto em termos da produção acadêmica como em termos das mudanças jurídicas, também participe da discussão sobre direitos coletivos e sobre a informalização das agências de resolução de conflitos, aqui estas discussões são provocadas não pela crise do Estado de bem-estar social, como acontecia então nos países centrais, mas sim pela exclusão da grande maioria da população de direitos sociais básicos, entre os quais o direito à moradia e à saúde (JUNQUEIRA, 1996, p. 1).

Os desafios10 da redemocratização, portanto, levam a pensar os movimentos11 de ampliação de acesso a direitos e à justiça como forma de efetivação de direitos fundamentais. Uma concepção qualificada de acesso a direitos e à justiça pode ser encontrada nas pesquisas desenvolvidas pelo Observatório Permanente da Justiça, com coordenação científica de Boaventura de Sousa Santos:

Garantir o acesso ao direito é assegurar que os cidadãos, em especial os socialmente mais vulneráveis, conhecem os seus direitos, não se resignam face à sua lesão e têm condições de vencer os custos de oportunidade e as barreiras econômicas, sociais e culturais para aceder à entidade que consideram mais adequada para a resolução do litígio – seja uma terceira parte da comunidade, uma instância formal não judicial ou os tribunais judiciais (OPJ, 2002, p. 543).

Assim, se por efetividade se pode entender não apenas uma dimensão social da eficácia, mas uma prática de direitos, que alicerça o Estado na governação da educação, saúde, mobilidade urbana, vida e dignidade, por exemplo, a concretização de políticas de implementação e garantia de direitos não prescinde de uma reflexão também qualificada sobre o alcance e efetividade de um sistema de justiça.

É preciso, portanto, refletir que, “consequentemente, a não existência de um acesso efetivo ao direito e à justiça representa, assim, falta de participação, de transparência e de responsabilização” (PEDROSO, 2011), o que vulnerabiliza principalmente a população, mas também a própria democracia.

É com este arcabouço que se reflete, agora, acerca das experiências de justiça itinerante no Brasil.

3 A justiça itinerante no Brasil

Para que o acesso à justiça seja garantido para todas as camadas da população, principalmente aquelas que vivem distante dos grandes centros urbanos, fazendo com que as dificuldades para o acesso sejam ainda maiores, mudanças na legislação e na gestão judiciária têm sido direcionadas para a população que necessita e tem interesse em buscar o Estado na solução de possíveis problemas.

3.1 Da facticidade à normatividade: a experiência justiça itinerante

Embora se possa falar de justiça itinerante num quadro mais geral de acesso à justiça, a experiência brasileira revelou que a gestão judiciária foi pioneira em apresentar soluções concretas para diminuir os obstáculos de acessibilidade, sobretudo para um país de dimensões continentais como é o Brasil. Portanto, a experiência de justiça itinerante brasileira vai da facticidade à normatividade, já que projetos pilotos e uma ampliação de boas práticas de gestão redundaram na incorporação destes modelos no arcabouço normativo.

O judiciário, assim, promoveu ações que resultaram na edição da lei que regularizou a criação dos Juizados Especiais, bem como a movimentação para a reforma do judiciário com a Emenda Constitucional nº 45/2004, que culminou na expressa previsão do projeto de Justiça Itinerante (GOMES, 2011). Assim, a partir da edição da Emenda Constitucional nº 45/2004, o projeto de Justiça Itinerante obteve regulamentação constitucional.

No texto constitucional, a criação da Justiça Itinerante encontra-se prevista em três dispositivos: nos arts. 107, §2º; 115,§1º; e 125,§ 7º. Tratam-se, respectivamente, da previsão do programa de Justiça Itinerante na esfera federal, trabalhista e estadual12.

Nota-se que o texto Constitucional prevê para as três esferas do Poder Público a possibilidade de instalação da Justiça Itinerante, sendo, contudo, observadas as mesmas prerrogativas para todas elas, tendo em vista que o texto legal apresentado em cada artigo foi editado pelo legislador de forma idêntica nos parágrafos supramencionados, modificando somente a descrição da competência em relação aos diversos Tribunais.

Após previsão e autorização constitucional, compete a cada Tribunal citado a instituição do programa de Justiça Itinerante. Isso, partindo-se da compreensão de que os Juizados Itinerantes são aqueles que realizam “[…] a justiça descentralizada, disponibilizada por meio de unidades móveis, para levar a atividade jurisdicional do Estado aos lugares mais longínquos e necessitados, podendo inclusive possuir nomenclaturas distintas” (GOMES, 2011, p. 35).

Também na dicussão sobre o que é a Justiça Itinerante (JI), um diferencial desse tipo de justiça refere-se à prestação de serviço judiciário realizado “[…] em locais diversos dos Fóruns, quais sejam, unidades móveis, colégios, estádios de futebol. Os locais devem ser devidamente equipados, com sistema de telecomunicação e informatizados” (OLIVEIRA, 2011, p. 45).

Do mesmo modo, há uma discussão sobre a JI ser aquela que permite ao cidadão receber prestação jurisdicional “[…] nas proximidades do local em que vive, em sua comunidade, e não em lugares longínquos, no prédio do Fórum, como é tradicional que aconteça” além de ser aquela que se utiliza “[…] dos meios disponíveis e móveis, servidores públicos passam a se deslocar aos locais mais distantes, para oferecer a prestação jurisdicional. O cidadão não vai até o Juiz. É o Juiz quem vai até o cidadão” (QUEIROZ, 2011, p. 2).

Apesar de serem poucos os estudiosos que abordam o tema, e de um restrito referencial teórico a respeito, pode-se definir a Justiça Itinerante como um instrumento público que através do conjunto de ferramentas materiais e imateriais, leva serviços que possibilitam o exercício do direito ao acesso à justiça positivado pela Constituição Federal, objetivando oferecer o acesso à prestação jurisdicional, bem como proporcionar a utilização de serviços não judiciais que efetivam o caminho para alçar a dignidade humana.

Ao realizar pesquisa13 exploratória sobre a JI nos sítios eletrônicos dos Tribunais de Justiça de cada Estado, foi possível perceber a diversidade de programas existentes. De programas que usam a modalidade terrestre de itinerância, a programas que usam a modalidade fluvial; programas que envolvem atendimento judicial, incluindo a atuação de juízes, a programas que realizam apenas conciliações com estagiários ou funcionários destacados, ou ainda, que têm uma proposta apenas educativa, não implicando acesso ao judiciário propriamente, mas acesso a informação acerca de direitos. Programas com inserção em bairros populares apenas da capital e programas que atendem também à população do interior.

Os dados obtidos, tanto nos sítios dos tribunais, assim como a pesquisa de campo e elaboração de relatórios das regiões nordeste e centro oeste14 da pesquisa “Democratização do Acesso à Justiça e efetivação de Direitos: a Justiça Itinerante no Brasil”, permite afirmar que os projetos de JI dependem muito das decisões políticas de cada tribunal, e estão em geral ligados à Presidência de cada corte estadual ou federal.

Se um mapeamento prévio identificou que há experiências de itinerância em quase todos os tribunais do país, uma atenção maior aos programas mostrou que muitos se aproximam, mas talvez não possam ser equiparados a programas de Justiça Itinerante típico.

Para apenas exemplificar como casos emblemáticos da JI no Brasil, em Pernambuco e no Paraná há juizados itinerantes para grandes eventos, como jogos de futebol ou festas típicas regionais. Pela sua excepcionalidade e foco em um grupo de pessoas apenas na hora do evento, estes projetos não podem ser entendidos como programas de itinerância que pretendem levar serviços de justiça a uma população que enfrenta óbices de acesso ao judiciário (IPEA, 2015).

Neste mesmo sentido, as experiências de justiça de trânsito móvel, como serviço auxiliar dos juizados especiais de trânsito, prestando atendimento de conciliação no local do acidente, também não pode ser equiparado à Justiça Itinerante típica (IPEA, 2015). Esta confusão, em parte, proveniente das nomenclaturas, existe, na perspectiva da presente análise, em função da pouca clareza quanto à definição de JI, sendo que as investigações permitiram inferir que há experiências mais ou menos singulares que não seguiram a um planejamento ou modelo de justiça pré-existente, mas se constituíram em experiências que precisam ser valorizadas quando se enfrenta os problemas de acesso à justiça no Brasil.

Assim, vale destacar alguns programas que, de forma geral: 1) disponibilizam nos sitios eletrônicos dos Tribunais estaduais informações de modo a facilitar a identificação do projeto e atingir seu público alvo e; 2) têm uma importância significativa para suas regiões, uma vez que se enquadram e preenchem as principais características de JI, conforme compreensão aqui estabelecida.

As características aqui definidas para constituição de um programa de Justiça Itinerante são: a) a JI precisa se deslocar da sede do tribunal/Vara/Juizado para atender em estrutura móvel ou fixa adaptada, e que não seja nova sede do TJ; b) em relação à prestação jurisdicional deve incluir orientação jurídica, atermação, resolução por meios autocompositivos e outros encaminhamentos privativos da justiça, como citações, declarações; c) em relação ao público alvo a JI deve ser dirigida à população com dificuldade de acesso à justiça, com baixa intensidade de cidadania, cujos obstáculos geográficos, econômicos e culturais para ter acesso a direitos impedem o acesso básico; e d) deve ser realizada em áreas de dificil acesso, dificil oferta de serviços de justiça, ou em áreas rurais. Ou como concluíram os pesquisadores do IPEA (2015), a JI foi entendida como: forma de prestação de serviços judiciários realizada em local diverso do foro, mediante orientação, atermação, audiência de conciliação/mediação e, eventualmente, audiência de instrução e julgamento, objetivando dirimir conflitos individuais, prioritariamente, das populações hipossuficientes, e/ou de áreas rurais, e/ou locais de menor concentração populacional.15

3.2 Levantamento das modalidades de Justiça Itinerante nas regiões brasileiras

Pelas dimensões territoriais do Brasil e em função de estratégias metodológicas de investigação, os estudos que subsidiam esse artigo se pautaram na divisão das regiões brasileiras e em como os projetos de JI se constituem nessas regiões.

De todas as informações levantadas, as mais relevantes, talvez, refiram-se ao i) calendário de atividades e ii) a área de abrangência: essas informações disponibilizadas nos sítios do tribunais possibilitam que os cidadãos se organizem quanto às datas em que a JI atuará no seu bairro ou em localidades próximas e, assim, possam se planejar para utilizar os serviços prestados pela justiça.

Com exceção do Tribunal Estadual de Sergipe, todos os outros tribunais estaduais do Nordeste (Alagoas/AL, Bahia/BA, Ceará/CE, Maranhão/MA, Paraíba/PB, Pernambuco/PE, Piauí/PI, Rio Grande do Norte/RN) informaram possuir programas de JI. Em Sergipe, que possui um programa de Justiça Móvel, o Tribunal não entende e nem divulga em seu site oficial que a sua justiça de trânsito seja JI16.

Nos demais estados no nordeste há uma diferenciação quanto à nomenclatura utilizada pelos programas. Apenas quatro Estados utilizam a nomenclatura “Justiça Itinerante” (AL, PE, PI e RN). Os demais identificam o programa de JI com nomenclaturas diversas, como: Balcão de Justiça e Cidadania (BJC) no caso do TJ da BA; Juizado Móvel no CE; Unidade da cidadania, Juizado Móvel de Trânsito, no MA; Justiça Volante, Serviço de Atendimento Imediato (SAI), PB. Vale ressaltar, porém, que apenas o TJ do Estado da Bahia possui dados sobre o número de atendimentos já ocorridos com a implantação da JI no estado. O que facilita saber se houve progresso ou retrocesso quanto ao número de pessoas atendidas pela justiça desde a implantação do programa/projeto. Os dados são de extrema importância para serem interpretados e, dessa forma, descobrir se com o passar do tempo o projeto tem/teve maior divulgação e conseguiu alcançar ainda mais a população: a maior beneficiária da JI.

Numa visão geral, os sitios eletrônicos do Tribunais Estaduais da Região Nordeste fornecem a maioria dos dados que proporcionam informações relevantes à socidade. O que é visto como positivo, pois é através dos dados que se pode chegar a conclusões de como os estados estão criando formas e programas para efetivar projetos de JI como uma forma de política pública, principalmente como instrumento que promove o acesso à Justiça das camadas menos privilegiadas da população.

Ainda em relação ao nordeste, é importante salientar que alguns dos que indicam ter programas de JI, não se enquadram na definição adotada nesse texto, pois não possuem as características elencadas como delineadoras da justiça itinerante e explicitadas anteriormente no final do item “2. A Justiça Itinerante no Brasil: visão geral” do presente texto.

Ao analisar os dados da região Centro-Oeste, percebe-se que as informações identificadas no TJ dos estados do Mato Grosso e Goiás não se referem à nomenclatura justiça itinerante. O Mato Grosso, apesar de possuir um projeto intitulado “Justiça Comunitária”, não possui JI, o que também pôde ser verificado com o site do TJ do estado de Goiás, pois apesar de haver uma referência ao projeto intitulado “Justiça Ativa” não se caracteriza como JI, visto não se enquadrar nas características pré-identificadas. Apenas os TJ do Distrito Federal e do Mato Grosso do Sul disponibilizaram informações que confirmam existência de JI em seus tribunais.

Já nos estados da região sul, apenas o Paraná possui informações no site do TJ a respeito da justiça itinerante. No Rio Grande do Sul e em Santa Catarina não há nos sítios eletrônicos do Tribunais Estaduais informação sobre projetos de JI, o que pode ser explicado pela alta capilaridade da justiça na região que reflete um modelo de Justiça descentralizada, pois têm polos fixos de conciliação permanente e com equipes pré-fixadas.

Todos os estados da região sudeste possuem instalados projetos de justiça itinerante, entretanto, as informações sobre o projeto no Estado de São Paulo não foram encontradas diretamente no site do TJ, sendo necessário efetuar levantamento em buscador da web (Google). Porém, com essa exceção, todos os estados disponibilizam informações suficientes em seus sitios oficiais para que a população tenha conhecimento da existência da JI no seu estado. Mas apenas São Paulo e Rio de Janeiro divulgam quais os serviços prestados com o projeto de JI. São Paulo, Rio de Janeiro e Espírito Santo identificam calendários de atividades anuais.

Na região norte (Acre, Amapá, Amazonas, Pará, Rondônia, Roraima e Tocantins), a pesquisa de campo e o levantamento nos sítios eletrônicos dos tribunais estaduais permitiram verificar que todos os estados dessa região indicam possuir algum programa que é denominado itinerante. Os programas recebem denominações distintas e também têm diferentes modalidades, sendo que o estado de Roraima possui uma Vara Especializada da Justiça Itinerante, ou seja, é um estado em que a institucionalização está avançada.

De forma geral há algumas peculiaridades que merecem destaque dentro do cenário nacional. O caso do Tribunal de Justiça do Piauí que institucionalizou o seu programa de JI em 2003 e equipou ônibus para atender a população em bairros periféricos da capital e nos municípios do interior do estado é significativo dentro do “modelo” de JI compreendido pelas autoras. Intitulado Justiça Itinerante, o projeto é divulgado através de cartazes expostos em escolas, postos de saúde, na rádio e TV local e carro de som. Em 2007, quando foi sancionada a Lei Estadual nº 15.711, a JI passou a ser um segmento efetivo de atendimento judicial e de alcance social e, dessa forma, foi transformada em uma Secretaria que se encontra vinculada à Presidência do Tribunal de Justiça. Esse programa possui equipe exclusiva, sendo suas principais ações de competência de Juizado Especial Cível, das Varas de Registros Públicos e ações de natureza consensual afetas às Varas de Família. Em busca de efetivar a celeridade processual, geralmente o julgamento acontece no mesmo dia em que há o ajuizamento da ação e, muitas vezes, as conciliações agilizam ainda mais o trâmite processual.

Na Bahia a modalidade de Justiça Itinerante também é terrestre e as parcerias com outras instituições permitiu equipar os ônibus com a estrutura básica para atender a população. O Tribunal de Justiça da Bahia conta com o projeto intitulado Balcão Itinerante desde 2004, criado para atuar na Região Metropolitana de Salvador - inicialmente funcionou em bairros da capital, em seguida foi direcionado ao atendimento das cidades do interior. O Órgão responsável e coordenador da Justiça Itinerante do Tribunal é o Núcleo Integrado da Conciliação – NIC. A divulgação do projeto é feita através de carro de som, panfletos e cartazes. A competência da Justiça Itinerante no TJBA é cível, assistida pelos Juizados Especiais e pelas Varas de Família.

Já o Tribunal de Justiça do Distrito Federal desenvolveu projeto pioneiro de Justiça Itinerante no país, em parceria com o Banco do Brasil, visando levar a Justiça às populações carentes do Distrito Federal naquelas localidades desprovidas de Fórum. O Banco do Brasil doou um ônibus e o Tribunal equipou-o e instalou o Juizado Itinerante com competência em todo o Distrito Federal. O projeto foi tão bem sucedido que o legislador, com a reforma do Judiciário através da Emenda Constitucional 45/2004, instituiu a obrigatoriedade de os Tribunais de Justiça terem uma Justiça Itinerante.

Através de barcos adaptados para a finalidade específica do projeto, visando levar o acesso à justiça para as comunidades onde a locomoção via terrestre não é possível, os programas da região Norte17 do país, em especial no Estado Amapá, são sempre exemplo de sucesso da JI como uma justiça que efetiva o acesso à justiça, já que na prática o projeto: a) se desloca da sede do tribunal para atender em barco adaptado; b) constitui prestação jurisdicional; c) atende cidadãos que de outra forma não poderiam se dirigir aos tribunais, em função de obstáculos geográficos, econômicos e culturais e ainda d) atuam em áreas de difícil acesso e de dificil oferta de serviços de justiça.

Assim, observa-se que existe a preocupação e a presença do efetivo interesse em levar o acesso a prestação do serviço para a região localizada em lugar inacessível por veículos terrestres, como por exemplo, no caso do Distrito do Bailique.

A modalidade terrestre se apresenta nas regiões em que as vias de locomoção se tornam possíveis por meio do transporte mais comum, ou seja, automóveis que passam por processos de adaptação para que sejam guiados até a localidade que se servirá do acesso à prestação do serviço disponibilizado pelo programa de Justiça Itinerante.

Como dito, estas experiências, exitosas em muitos de seus elementos, ficavam muito a cargo das políticas de gestão judiciária dos tribunais, e oscilavam em recursos materiais e humanos, em abrangência e operabilidade ao sabor dos presidentes dos tribunais. A mudança de status normativo, passando a figurar a partir de 2012 como lei, pretendeu criar um fator novo e definitivo nas escolhas dos gestores. É preciso então perguntar: como os Tribunais Estaduais se posicionaram em relação à nova Lei nº 12.726 de outubro de 2012? Ela contribui para um incremento de políticas públicas de acesso à justiça e para uma maior institucionalização dos programas de Justiça itinerante existentes? É, portanto, acerca da efetividade das normas que institui os juizados especiais itinerantes que se reflete agora.

4 Juizado especial itinerante, marco normativo e gestão judiciária

A Lei nº 12.726 de 16 de outubro de 2012, surge para acrescentar o parágrafo único no já existente art. 95 da Lei nº 9.099 de 1995, que dispõe sobre os Juizados Especiais Cíveis e Criminais e dá outras providências. Com isso, pretende-se responder questões sobre a importância do dispositivo advindo dessa lei; sua contribuição para os programas de Justiça Itinerante, e quais as consequências jurídicas e legais.

A Emenda Constitucional nº 45/2004 já havia alterado dispositivos da Constituição Federal de 1988 prevendo o programa de Justiça Itinerante como mecanismo de implementação e efetivação de direitos, sobretudo do direito ao acesso à justiça. No entanto, a previsão incluída no texto constitucional não abarcava, por certo, detalhes da atuação do programa, nem tampouco, da obrigatoriedade de implantação, pois não trazia dispositivo cogente que expressasse essa obrigatoriedade. Mencionava apenas que os Tribunais de Justiça instalariam o projeto, não impondo prazo para o cumprimento do preceito, nem tampouco, sanções em caso de não observância.

A partir da Lei nº 12.726/2012, o cenário desse tipo de projeto modifica, já que a lei introduz de forma taxativa que a partir da sua publicação serão criados e instalados os Juizados Especiais Itinerantes, no prazo de seis meses, para “dirimir, prioritariamente, os conflitos existentes nas áreas rurais ou nos locais de menor concentração populacional”. (BRASIL, 2012).

Dessa maneira, pode-se mencionar que essa nova previsão serve para confirmar e complementar a previsão introduzida na Constituição Federal de 1988, pois o texto constitucional é omisso quanto aos serviços e atividades que devem ser oferecidas pelos programas de Justiça Itinerante. Nesse diapasão, a regra advinda da nova lei imporá atuação específica voltada para a resolução dos conflitos, de forma prioritária, nas áreas rurais ou nos locais de menor concentração populacional. Será uma atuação definida, já que ao ser incluído o dispositivo na Lei 9.099/1995, se estabelece quais as competências Especiais Cíveis e Criminais que deverão ser seguidas pelos Juizados Especiais Itinerantes18.

Nota-se que o dispositivo traz as limitações quanto à atuação do Juizado Especial Cível, especificando em qual hipótese haverá o julgamento e execução, assim como os casos em que não será possível optar pelo procedimento especial. Quanto à competência do Juizado Especial Criminal o art. 60 da Lei nº 9.099/1995 dispõe que sua competência refere-se a “[…] conciliação, o julgamento e a execução das infrações penais de menor potencial ofensivo, respeitadas as regras de conexão e continência” além do que “[…]observar-se-ão os institutos da transação penal e da composição dos danos civis” (BRASIL, 1995).

Vê-se a mesma preocupação na elaboração do texto legal, no sentido de limitar a atuação do Juizado Especial Criminal somente aos casos de menor potencial ofensivo. Logo, com essas competências é possível saber em quais casos os Juizados Especiais Itinerantes atuarão, tendo em vista que estes foram incluídos na Lei nº 9.099/1995 de forma obrigatória.

Neste ponto, não se pode deixar de observar que o legislador não levou em consideração a complexidade que o acesso a direitos e à justiça por parte das pessoas que se encontram em lugares afastados pode ter. Se as experiências piloto, que redundaram no reconhecimento da justiça itinerante dentro do marco legal, por suas limitações de orçamento e pessoal, atuavam dentro da competência dos juizados especiais (Lei 9.99/95), por outro lado, ao normatizar os juizados itinerantes, o legislador poderia ter reconhecido que as populações mais afastadas podem ter, além das dificuldades mais básicas, demandas de alta complexidade que não possam ser resolvidas no âmbito da competência dos juizados especiais.

Observado o objetivo da aprovação da Lei nº 12.726 de 2012, o que se conclui é que há um longo caminho para que os Tribunais de Justiça cumpram a imposição do sistema legal, em especial a regra emanada do art. 95, parágrafo único, da Lei 9.099/1995, já que em nenhum dos sites dos Tribunais de Justiça foi possível encontrar notícia acerca da previsão de criação dos Juizados Especiais Itinerantes19.

Esses dados permitem concluir que as experiências de JI não cumprem a premissa de que “as políticas públicas […] devem estar diretamente relacionadas à ideia de transparência” e que o cidadão deve ter acesso às informações básicas que lhe permitam usufruir de seus direitos, como acesso pleno à informação. (SMANIO; NUNES, 2016, p. 89-90).

Desde meados do início do ano de 2013, passado o prazo legal de seis meses, esta mora fica mais evidente. Dessa forma, torna-se necessário estimular a concretização desta previsão normativa, agora obrigatória em termos de gestão judiciária, para garantir alguma efetividade ao direito das populações que vivem distantes dos grandes centros urbanos.

5 Conclusão: entre normatividade e efetividade

Com base no texto Constitucional que prevê em dispositivos diferentes a possibilidade de implantação e execução de programas de Justiça Itinerante em três esferas - Estadual, Federal e Trabalhista, cada qual com suas peculiares competências, os gestores públicos apostam em modelos inovadores e que buscam viabilizar o acesso à justiça.

Ao acessar os endereços eletrônicos dos Tribunais de Justiça dos Estados verificou-se entretanto que há limitação quanto às atividades e aos locais em que os serviços são prestados o que demonstra a prejudicialidade no que diz respeito ao cumprimento do objetivo da Justiça Itinerante, qual seja: transportar os moldes e aparatos dos espaços físicos encarregados para as comunidades desprovidas seja em virtude da distância dos órgãos, seja porque os indivíduos estão distanciados das formalidades.

Um dos critérios adotados para avaliação dos programas de Justiça Itinerante, o grau de publicização das informações para acessibilidade da população demonstra a fragilidade da JI, mesmo quando a entendemos como experiência típica e que atende aos requisitos básicos da concepção típica do JI.

Em que pese se constitua em deslocar a sede do tribunal/Vara/Juizado para atender em estrutura móvel ou fixa adaptada, viabilize um conjunto mínimo de prestação jurisdicional (seja orientação jurídica, atermação, resolução por meios autocompositivos e outros encaminhamentos privativos da justiça, como citações, declarações), seja dirigido à população com dificuldade de acesso à justiça, com baixa intensidade de cidadania, cujos obstáculos geográficos, econômicos e culturais para ter acesso a direitos impedem o acesso básico e se realize em áreas de acesso remoto, rurais ou de difícil oferta de serviços de justiça, pode-se concluir que mesmo atendendo esses critérios, sua publicização e funcionamento não constituem modelos de funcionamento adequados e que efetivem o acesso a justiça como pressuposto na legislação.

Com a nova sistemática jurídico-legal, introduzida pela Lei nº 12.726 de 2012, os sítios eletrônicos dos Tribunais Estaduais foram agora acessados visando-se verificar o cumprimento dessa nova legislação.

Atreladas aos resultados obtidos com as pesquisas de campo, as investigações nos sítios eletrônicos permitem inferir que até fevereiro de 2016 havia baixo adimplemento por parte dos Tribunais Estaduais, já que não foi possível encontrar informações acerca da criação, implantação ou execução dos Juizados Especiais Itinerantes, conforme previsto nessa nova legislação, para além dos programas já existentes. Contudo, o passo inicial foi dado, a norma está em vigor, prevendo a obrigatoriedade, restando-lhes agora, o seu cumprimento.

Com a pesquisa e o desafio desse texto foi possível perceber que, apesar (a) das diferenças de nomenclaturas relacionadas aos programas de justiça itinerante; (b) da conclusão de que nem todos os programas que se identificam como de Justiça Itinerante podem ser caracterizados como efetivos programas de JI; (c) das grandes diferenças relacionadas aos programas de JI nas regiões brasileiras; e (d) do descumprimento da nova legislação que previa que até maio de 2013 fossem criados e instalados os Juizados Especiais Itinerantes, é inegável: (1) a preocupação do Poder Legislativo em introduzir no plano legal positivado, a necessidade do projeto que permita melhores condições para as populações, e (2) que o Poder Judiciário nos Tribunais Estaduais tem avançado na promoção das ações que visam possibilitar o oferecimento de serviços potencialmente garantidores do acesso à justiça.

Dessa forma, unindo o aperfeiçoamento da atuação dos programas existentes, com as disposições legais, o que se conclui é que apesar de um avanço na promoção do acesso à justiça, seja na atuação do Judiciário, seja na atuação do Legislativo, no que se refere à Justiça Itinerante no Brasil, ainda há grandes ajustes a serem feitos para que a legislação seja cumprida e para que a transparência e efetividade encontrem guarida na realidade social.

Nota

O artigo foi produzido com apoio derivado da parceria entre o Instituto de Tecnologia e Pesquisa - ITP e o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada - IPEA.

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